Arvio hallituskauden 2011–2014 toimenpiteiden vaikutuksista lapsiin

Yleistä – kirkkaita tavoitteita, vaihtelevaa valmistelua

YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli vuonna 2011, että Suomi luo valtion tasolla lasten, nuorten ja perheiden asioita koskevien toimintapolitiikkojen tehokkaamman koordinoinnin ja seurannan, ottaa käyttöön lapsibudjetoinnin tarkoituksenaan seurata lasten tarpeisiin osoitettavien määrärahojen myöntämistä, järjestää erikseen kussakin kunnassa lasten tarpeisiin osoitettavien määrärajojen tehokkaan seurannan ja varmistaa määrärahojen asianmukaisen tason, tarjoaa kunnille riittävät resurssit erityisesti lapsen oikeuksien toteutumisen varmistamiseksi ottaen huomioon kunkin kunnan käytettävissä olevat resurssit.

Nykytila

Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen vuonna 2013 julkaiseman tutkimuksen mukaan lapsiin ja nuoriin kohdistuvia vaikutuksia tunnistettiin vuonna 2012 vain noin kolmessa prosentissa hallituksen esityksistä, mikä on sama määrä kuin vuonna 2009.[1] Laajapohjainen lainvalmistelu on kokonaisuudessaan vähentynyt, mikä suuntauksena ei toteuta säädösvalmistelun kehittämishankkeiden yhteydessä annettuja suosituksia, joiden mukaan laajapohjaista valmistelua tulisi lisätä. Useiden vuosien ajan on monissa arvioissa valtioneuvoston poikkihallinnollisesta toimivuudesta todettu, että hallinnonalarajat ylittävien politiikkatoimien toteuttamiseksi on rakennettava nykyistä vahvempia ja velvoittavampia menettelyjä.[2]

Hallituskauden toimet

”Lasten, nuorten ja perheiden asioiden yhteistyötä valtioneuvostossa parannetaan luomalla toimiva koordinaatio asianomaisten ministeriöiden (STM, OKM, OM, TEM) välille.”

”Lisätään lapsivaikutusten arviointia kaikessa päätöksenteossa.”

Hallitus kiinnittää huomiota ja arvioi lainsäädäntötyössä ja päätöksenteossa perheiden, erityisesti lapsiperheiden, asemaa.”

Lapsiin liittyvien perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen sekä lapsen edun huomioon ottaminen YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen mukaisesti kaikessa yhteiskunnan päätöksenteossa vaatii tietoon perustuvaa lapsipolitiikkaa. Hallituksen tavoite luoda koordinaatio lasten, nuorten ja perheiden asioiden valmisteluun oli tärkeä ottaen huomioon edellisen hallituksen aikana toimineen lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoinnin politiikkaohjelman luomat yhteistyörakenteet.

Nuorisolain (72/2006) 4 §:n mukaan valtioneuvosto hyväksyy joka neljäs vuosi nuorisopolitiikan kehittämisohjelman, jota on ensimmäisestä vuosille 2007–2011 ulottuvasta kehittämisohjelmasta alkaen kutsuttu lapsi- ja nuorisopolitiikan kehittämisohjelmaksi. Valtioneuvosto hyväksyi vuosille 2012–2015 lapsi- ja nuorisopolitiikan kehittämisohjelman 8.12.2011. Ohjelma sisältää hallituskauden valtakunnalliset lapsi- ja nuorisopoliittiset tavoitteet sekä suuntaviivat alueelliselle ja paikalliselle ohjelmatyölle. Ohjelma muodostaa selkeän ja edellisestä ohjelmasta kehittyneen kokonaisuuden alle 29-vuotiaiden kasvu- ja elinolojen parantamiseksi.

Lapsi- ja nuorisopolitiikan kehittämisohjelma ei vastaa, eikä sen ole ollut määräkään vastata, hallitusohjelman kirjaukseen ministeriöiden välisen koordinaation parantamisesta. Hallituksen käynnistämä ”laaja-alainen, köyhyyttä, eriarvoisuutta ja syrjäytymistä vähentävän toimenpideohjelma” (hallitusohjelma, Katainen) ei ole luonut koordinaatiorakennetta ja muutoinkin toimenpideohjelma on jäänyt merkitykseltään vähäiseksi.

Sosiaali- ja terveysministeriön johdolla on ryhdytty selvittämään lapsi- ja perheasioiden koordinaation edellytyksiä ja rakennetta. Selvitystyötä tehtiin sosiaali- ja terveysministeriössä jo vuoden 2011 syksyllä ja vuoden 2012 keväällä, mutta tämän jälkeen selvitystyö oli pysähdyksissä aina vuoden 2014 loppuun asti. Päätöksiä lapsi- ja perheasioiden koordinaatiosta ei ole tehty.

Lapsen oikeuksien näkökulmasta vähäinen vaikutusarviointi sekä koordinaatio- ja johtamisrakenteen puuttuminen ovat olleet merkittävä heikkous hallituksen lapsiasioiden valmistelussa. Tämä on johtanut vähäiseen tutkimustiedon hyödyntämiseen, monitieteisen ja poikkihallinnollisen valmistelun puuttumiseen sekä monien erityisryhmiä koskevien tarkastelujen vähäisyyteen.

Osassa hallituksen lapsiin liittyvistä valmisteluista poliittinen prosessi on sekoittanut asiantuntijavalmistelua. Näin kävi muun muassa varhaiskasvatuslain valmistelussa, jossa hallitus päätyi ehdottamaan subjektiivisen päivähoito-oikeuden rajaamista vastoin hallitusohjelman kirjausta asiantuntijatyöryhmän valmistelun oltua vielä kesken. Myöhemmin kyseinen asiantuntijatyöryhmä päättyi esittämään, ettei subjektiivista päivähoito-oikeutta tulisi rajata, mikä muodostui lopulta hallituksen kannaksi pitkällisen poliittisen prosessin jälkeen.

Epätoivottavaa yhtäältä on, että lapsiasioista muodostetaan poliittisessa prosessissa ”paketteja”, joissa toisiinsa väljästi liittyvät asiat käsitellään kokonaisuutena. Näin tapahtui muun muassa kotihoidontuen sukupuolikiintiöittämisen ja subjektiivisen päivähoito-oikeuden sitomisessa poliittisesti toisiinsa.

Vaikka lapsivaikutusten arviointia on tehty hallituskauden aikana niukasti ja sattumanvaraisesti, hallituskauden ajalta on tästä muutamia myönteisiä poikkeuksia. Tällaisena voidaan mainita varhaiskasvatuslain valmistelu, jonka yhteydessä toteutettiin tieteellisiin metodeihin perustuva lapsivaikutusten arviointi osana säädösvalmistelua[3]. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen ansiosta lapsivaikutusten arviointi osana laajempaa ihmisvaikutusten arviointia (IVA) on pysynyt kehittämistyön kohteena.

Tietoon perustuvassa lapsipolitiikassa myönteistä kehitystä on tapahtunut Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen julkistettua 13.11.2014 Lasten hyvinvoinnin kansalliset indikaattorit, jotka antavat kuntakohtaista ja valtakunnallista tietoa lasten hyvinvoinnista. Indikaattorivalmistelu lähti liikkeelle vuosina 2007–2011 toimineesta hallituksen lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoinnin politiikkaohjelmasta.[4]

Valtiovarainministeriö asetti 31.10.2014 työryhmän tarkastelemaan lapsiperheitä ja yksin asuvia (erityisesti vanhuksia) koskevien asioiden yhteen kokoamista valtiontalouden kehysten ja valtion talousarvioesityksen yhteydessä. Tämän työryhmän muistio sisältää monia myönteisiä kehittämisehdotuksia lapsivaikutusten arvioinnin kehittämiseksi osana talousarviovalmistelua. Työryhmän ehdotusten toimeenpano siirtyy seuraavalle hallituskaudelle.

 Lapsiasiavaltuutetun arvio ja esitys

  • Kuluneen hallituskauden aikana ei ole luotu koordinaatiota lapsi-, nuoriso- ja perheasioiden valmisteluun. Hallituskauden aikana ei ole juurikaan havaittavissa valtioneuvoston työskentelyssä myönteistä kehitystä lapsivaikutusten arvioinnissa.
  • Lapsivaikutusten arviointi sisältäen talousarviovalmistelun on säädettävä velvoittavaksi ministeriöitä ja kuntia koskien. Valtioneuvoston on perustettava lapsiasioita käsittelevä ministerityöryhmä ja sille useammasta ministeriöstä koostuva sihteeristö.


[1] Outi Slant & Kati Rantala (2013): Vaikutusten arviointi ja lainvalmistelun perustietoja vuoden 2012 hallituksen esityksissä. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonantoja 122.
[2] Ks. esim. VTV:n tarkastuskertomus 212/2010: Politiikkaohjelmat ohjauskeinona.
[3] Opetus- ja kulttuuriministeriön työryhmämuistioita ja selvityksiä 2014:13: Vaikuta varhaiskasvatukseen. Lasten ja vanhempien kuuleminen osana varhaiskasvatuksen lainsäädäntöprosessia.

[4] Ks. tässä kirjassa kohdassa II otsikko ”Vuosikirja”.